Nel 2005, in occasione del 60° anniversario dell’ONU, il World Summit Outcome ha adottato il concetto di una “responsabilità internazionale di proteggere”, portando parte della dottrina ad individuare un dovere di ingerenza umanitaria nei confronti di uno stato responsabile di gravi violazioni dei diritti umani all'interno dei suoi confini. Si tratta di un principio dai contorni ampi che prevede l’eventuale utilizzo, da parte sia dei singoli Stati che della Comunità internazionale, di misure diversificate finalizzate alla repressione della situazione che ha originato la stessa “responsibility”. La possibilità di intervento, che prevede in particolare l’adozione di misure di natura prevalentemente pacifica, non esclude quelle di carattere militare. Il concetto è complesso e ampiamente dibattuto in dottrina, dove al “diritto” di intervento molti preferiscono parlare di un più penetrante “potere” di intervento”. La discussione relativa alla legalità o illegalità dell’intervento umanitario si lega a sua volta inevitabilmente al problema dell’uso della forza e del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali.

Generalmente, dato il sistema Nazioni Unite e i suoi principi ispiratori in materia di uso della forza (in particolare, art. 1, par. 1; art. 2, par. 4; art. 51 della Carta, ma anche gli artt. 42, 43, 46 e 47, oltre, in generale, ai Capitoli VI, VII e VIII), si ritiene che un’azione coercitiva degli Stati singolarmente o collettivamente sia possibile in presenza di sei distinti criteri:

• il rispetto del limite della giusta causa: un’azione coercitiva, per essere giustificata, deve innanzitutto rispondere all’imminenza e probabilità di danni seri e irreparabili, ad esempio la perdita di vite umane su vasta scala, per effetto o dell'azione deliberata di uno Stato, o della negligenza o dell'incapacità ad agire di uno stato;
• il legittimo proposito;
• l’azione deve rappresentare la cosiddetta estrema risorsa, ossia tutte le possibilità di prevenzione devono essere state esplorate;
• il rispetto della proporzione dei mezzi;
• la presenza di ragionevoli prospettive e probabilità di successo dell’azione stessa;
• l’autorizzazione di un’autorità competente, ossia del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (questione quest’ultima ampiamente discussa in occasione del caso Kosovo).

Tuttavia, nonostante l’argomento sia al centro delle discussioni sulla riforma delle Nazioni Unite, principi come quello di non interferenza, la difficoltà stessa di tratteggiare con precisione i criteri di legittimità di un eventuale atto di ingerenza umanitaria, il problema dell’unilateralità degli interventi e soprattutto l’esiguità dei casi, come quelli della Liberia e della Sierra Leone dove, a partire rispettivamente dal 1990 e dal 1999, la Comunità economica degli Stati africani occidentali (ECOWAS) intervenne per rispondere alle sofferenze della popolazione civile provocate dai conflitti interni nei due Paesi, impediscono di poter accertare o quantomeno individuare la nascita di una consuetudine internazionale.

“Semper aliquid novi ex Africa”: se il sistema internazionale appare ancora in difficoltà nella definizione concettuale della questione, ancor prima di riuscire a delimitare con sufficiente precisione requisiti di legittimità e modus operandi di un eventuale intervento in armonia a questa internazionale “responsibility to protect”, l’ordinamento dell’Unione Africana ha aperto inediti spiragli prevedendo il potere di “intervene in a Member State” in seguito a decisione in tal senso dell’Assemblea, nel caso di “grave circumstances” come crimini di guerra, genocidio e crimini contro l’umanità (Art. 4, lett. h Atto istitutivo dell’UA). D’altro canto, l’UA appare ancora oggi incapace di imporre la propria volontà, oltre a manifestare una incondivisa linea politica, come manifestato recentemente in occasione degli avvenimenti in Zimbabwe ed in Madagascar. In entrambi i casi l’UA ha fermamente condannato gli sviluppi politici interni, ma non è stata in grado di adottare una posizione dai contorni ben definiti. Sarebbe in questo caso necessario innanzitutto capire se le fattispecie realizzatesi in Zimbabwe rientravano nell’ambito dell’art. 4, lett. h dell’Atto istitutivo dell’UA, ossia se erano definibili come “war crimes, genocide and crimes against humanity”. Ci si riferisce in particolare alle violenze che nel 2008 avevano creato un clima politico talmente instabile da rendere difficile il rispetto della legalità in vista delle elezioni di fine giugno. Di fronte alla vittoria di Morgan Tsvangirai, leader del Movimento per il cambiamento democratico (MDC), il principale partito di opposizione allo ZANU-PF del Presidente Robert Mugabe, si è assistito alla repressione dei diritti fondamentali e all’intensificazione delle violenze nei confronti di esponenti, rappresentanti e militanti dell’MDC. Le stime più attendibili indicano, per il periodo tra maggio e giugno 2008, almeno settanta vittime. Anche grazie alla mediazione della Comunità per lo sviluppo dell’Africa meridionale (SADC), nel febbraio 2009 ha preso vita il governo di unità nazionale che vede il potere diviso tra le due fazioni dell’MDC, guidate rispettivamente da Tsvangirai e da Mutambara, e lo ZANU-PF di Mugabe.

Si è trattato di circostanze che avevano indotto parte della comunità internazionale a chiedere la cessazione delle violazioni auspicando il rapido intervento esterno, in particolare della SADC, dell’ONU o appunto dell’UA. L’impasse era inoltre acuito dalla spiccata capacità destabilizzatrice della crisi interna per l’intera regione, tanto in termini sociali (ricordiamo in particolare l’enorme flusso migratorio causato dall’assenza di lavoro e dalla spirale inflazionistica senza precedenti, oltre all’incapacità dello Zimbabwe di contenere entro i propri confini il crescente numero dei casi di colera) quanto economici (massiccio allontanamento degli investimenti diretti esteri e generale sfiducia negli investitori). E’ questa in particolare la linea di confine tra la crisi politica interna di uno Stato e le conseguenze economiche che un intervento può produrre anche in termini di una più rapida ripresa e crescita. Ancor oggi, nonostante l’accordo di power sharing, definito “il trionfo della diplomazia africana”, e la nascita del governo di unità nazionale tra lo ZANU-PF di Mugabe e l’MDC di Tsvangirai-Mutambara, la situazione rimane estremamente fluida non potendosi escludere nuove implosioni.

Senza dubbio gli avvenimenti nello Zimbabwe hanno costituito minacce interne quantomeno alla pace e alla sicurezza “regionale”. Se per parte della dottrina è difficile una loro riconduzione all’interno dei parametri indicati dalle Nazioni Unite per un intervento umanitario, dovrebbe essere stato diverso per i parametri più elastici previsti dall’Unione Africana. Il caso di specie dimostra quindi la mancata compattezza della Comunità internazionale e l’incapacità dell’UA di risolvere velocemente situazioni potenzialmente destabilizzanti e minaccianti la pace regionale, preferendo di conseguenza una soluzione di compromesso basata sul dialogo e sull’attesa. Soluzione che può tuttavia avere ripercussioni sociali ed economiche anche gravi. Si attende di conseguenza una prassi futura, in particolare del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, che permetta di risolvere l’attuale disordine giuridico e aprire la strada ad interventi umanitari legittimi in tempi rapidi.

Massimo Corsini

Per ulteriori approfondimenti vedi: Center for African Law and Legislation Studies (CALLS)